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政府采购案件中招标制定需严谨无歧义——XX公司对J财政局政府采购投诉处理提起行政复议案

发布时间:2020-07-30 09:59 浏览次数:

【基本案情】

申请人:XX公司

被申请人:J市财政局

2019年8月6日,申请人因J市财政局政府采购投诉处理一案,不服J市财政局作出的投诉处理决定书,向Z省财政厅提起行政复议,要求“申请对该具体行政行为进行复议,变更该具体行政行为”。

申请人于2019年6月19日参与了J市公共安全视频监控建设联网应用项目前端建设部分的政府招投标采购活动,其未中标。事后,于2019年6月21日就5个方面问题向采购人/代理机构提出质疑,采购人/代理机构于2019年7月1日就质疑事项作出了答复,认定其质疑不成立。申请人不服质疑答复于2019年7月5日向被申请人提交《投诉书》。其中,投诉事项内容主要为:1.认为A分公司不满足招标文件的实质性要求,并怀疑其可能提交了虚假材料谋求中标,其投标应为无效标。2.A分公司和B公司的一系列投标过程存在明显的反常行为,怀疑C子公司联合其进行串通投标,拉低价格评分因素,最终导致高价中标。3.A分公司的投标明显低于成本价。其提供的理由为:1.招标文件规定“★”系指实质性要求条款,不满足应当作无效标处理。招标文件要求“维护项目经理须具备二级建造师以上证书”,该条为标“★”的实质性要求,但在住房和城乡建设部主办的“全国建筑市场监管公共服务平台”上未查到A分公司的建造师注册信息,也未查到其所属的A公司的建造师注册信息,该供应商极有可能不满足招标文件的实质性要求。提交了住建部平台查询的截图证明。2.A分公司和B公司的投标报价均极低(明显低于其他投标人报价),这种极度想中的中标策略又与他们随意的讲标行为形成明显的矛盾。每位投标人现场述标的时间为15分钟,但A公司不到半分钟便离开讲标室,技术商务评分仅30分,而其他三家运营商技术商务分平均在47.1分左右。无独有偶,B公司亦是讲解时间极短(可调取录像),其技术商务仅为23.63分。两家投标人极为反常的表现使得申请人有充分的理由怀疑C子公司存在约定报价、通过拉低基准价来保障其高价中得此标的行为。并且,从C子公司内部流出的微信聊天记录也验证了申请人的合理怀疑。3.A分公标报价约为1.5亿——同为网络运营商,D公司的投标报价约为4.3亿、E分公司的投标报价约为4.5亿、F公司的投标报价约为4.6亿;作为具有价格优势的设备生产厂家关联公司,申请人的投标报价约3.4亿、C子公司的投标报价约4.4亿。很明显,A分公司的投标报价低于正常合理成本。

J市财政局受理投诉后,经审查于2019年7月11日发出《补充证据通知书》,并同时向采购人、代理机构和相关当事人发出投诉答复通知和投诉书副本。采购人、代理机构和相关当事人在规定的时间内提交了针对投诉内容的答辩意见。J市财政局综合各方面证据材料,认为本次采购活动符合政府采购法律法规,根据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第二十九条第(二)项规定,认定申请人的投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立,予以驳回。

2019年8月6日申请人不服J市财政局作出的《投诉处理决定书》,向Z省财政厅申请行政复议。J市财政局9月5日收到行政复议答复通知书,于9月11日提交答复书,针对申请人的3个投诉事项和复议请求,具体作出如下答复:

针对第1诉求:首先,根据J市发改委立项批复该项目为J市公共安全视频监控建设联网应用项目,不属于建设工程,并且采购人根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第七条规定选择采购目录为货物类(A02091107视频监控设备),该项目不适用《注册建造师管理规定》(建设部令第153号)。对于该项目中拥有二级建造师证书人员的使用也不受该规定所限制。其次,招标文件第二章(招标需求)2.3条(工程量清单)第2.3.15款(Y市改建部分)“特别说明”中,4运维团队要求:“★(1)维护项目经理:1名,常驻Y市,实行7×24小时办公;5年以上监控维护经验;有良好的组织和沟通协调能力;计算机、网络、信息化相关专业毕业5年以上,并具备二级建造师以上证书”。该条款明确仅要求维护项目经理持有二级建造师以上证书,这是一种对专业能力的要求,而非对执业资格的要求,故无需注册。且所有投标人(包括申请人)或潜在供应商均未对《招标文件》及此项条款提出异议,均认可《招标文件》的规定。最后,A分公司已在投标文件中进行了响应,提供了相关人员二级建造师证书和社保缴纳证明材料。

针对第2诉求:首先,根据申请人提供的证据资料,其不属于《招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第三十九、四十条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第三十七条规定的串通投标的情形。其次,被申请人根据《招标投标法》《政府采购法》《招标投标法实施条例》(国务院令第613号)等相关规定,依法对申请人提出的串通投标怀疑作出了相关调查,调查询问了申请人J市分公司技术主管、客户经理,C分公司技术支持人员,D分公司政企部行业总监,C公司J市办事处主任,A分公司产业互联网办事处主任,并要求有关单位出具必要的说明材料。从调查情况看,1.微信聊天记录中的聊天人员分别为:C分公司的普通技术人员、申请人分公司的客户经理、申请人分公司的技术主管、D分公司政企部行业总监。2.C公司以子公司参与投标,由总公司决策和组织制作投标文件。3.C分公司的当事人及C公司J市办事处主任均未参与投标文件的制作及决策。4.C分公司当事人在询问中表示,微信聊天中“A肯定我们的呀”是指A会用C的产品去参与投标,且是她本人的猜测。5.D分公司当事人在询问中表示,微信聊天中“C让A报1.6亿”是他的个人推断,且其未参与D分公司对本项目的投标文件制作。6.申请人当事人在询问中表示,聊天截屏之所以交给公司作涉嫌串标证据,是因为他预判C公司与A分公司存在串标可能。7.申请人当事人在询问中表示,投诉书中C公司与A分公司可能涉嫌串标是基于报价从设备厂商角度看偏低及演示演讲环节时间偏短推测的结果。8.针对串标行为,B公司在书面回复中严正申明:“我司没有与任何一家单位有事先约定投标的行为。” 被申请人已围绕申请人提供的证据开展了调查,结合当事各方调查的情况,未发现C子公司与A分公司、B公司之间存在串通投标的情形。

针对第3诉求:首先,对于低价投标问题,评委会已经按规定启动了询标程序,通过表决确定A分公司和B公司的报价需要询标。收到这两家供应商的书面说明后,当场表决一致通过B公司为无效投标。但对A分公司的认定各评委意见不一,遂要求其进一步提供相关证明材料。取得A分公司的证明材料后,以表决方式按少数服从多数原则确定A分公司报价有效,符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六十条之规定。其次,经调查观看J市政府采购中心提供的录音录像,评标全过程、评委自2019年6月19日晚离开评标室至2019年6月20日早回到开标室的全过程均在监控范围内,此时各评委及其通讯工具和外界联系方式继续处在封锁和切断状态。根据监控内容显示,评审在严格保密的情况下进行,各评委独立履行职责,未发现其受到非法干预。

基于上述认定,被申请人认定投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立,依据《政府采购法》、《政府采购质疑和投诉办法》等规定予以驳回并据此出具《投诉处理决定书》(金财采监〔2019〕161号)。被申请人认为该决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。

Z省财政厅于2019年10月9日组织听证,因案情复杂延期30日,11月28日作出了维持J市财政局《投诉处理决定书》的《行政复议决定书》。

【案件焦点】

1.招标文件要求的“维护项目经理须具备二级建造师以上证书”中的“二级建造师以上证书”是否必须是注册建造师?

2.如何认定低价投标问题?

【法理分析】

1.招标文件要求的“维护项目经理须具备二级建造师以上证书”中的“二级建造师以上证书”是否必须是注册建造师?

招标文件第二章(招标需求)2.3条(工程量清单)第2.3.15款(Y市改建部分)“特别说明”中,4运维团队要求:“★(1)维护项目经理:1名,常驻Y市,实行7×24小时办公;5年以上监控维护经验;有良好的组织和沟通协调能力;计算机、网络、信息化相关专业毕业5年以上,并具备二级建造师以上证书”。

一是根据J市发改委立项批复该项目为J市公共安全视频监控建设联网应用项目,不属于建设工程,并且采购人根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第七条规定选择采购目录为货物类(A02091107视频监控设备),该项目不适用《注册建造师管理规定》(建设部令第153号)。对于该项目中拥有二级建造师证书人员的使用也不受该规定所限制。二是上述条款明确仅要求维护项目经理持有二级建造师以上证书,结合要求其计算机、网络、信息化相关专业毕业5年以上,可以看出对该项目的经理要求较高,要求其持有二级建造师以上证书是一种对专业能力的要求,而非对执业资格的要求。《注册建造师管理规定》(建设部令第153号)规定注册建造师是指通过考核认定或考试合格取得中华人民共和国建造师资格证书,并按照本规定注册,取得中华人民共和国建造师注册证书和执业印章,担任施工单位项目负责人及从事相关活动的专业技术人员。根据该规定,可以得出建造师资格证书建造师注册证书。且该项目经理担任的是运维服务项目经理,而非担任大中型建设工程项目的施工单位项目负责人,无需注册。三是所有投标人(包括申请人)或潜在供应商均未对《招标文件》及此项条款提出异议,均认可《招标文件》的规定。

2.如何认定低价投标问题?

对于低价投标问题,评委会已经按规定启动了询标程序,通过表决确定A分公司和B公司的报价需要询标。收到这两家供应商的书面说明后,当场表决一致通过B公司为无效投标。但对A分公司的认定各评委意见不一,遂要求其进一步提供相关证明材料。取得A分公司的证明材料后,以表决方式按少数服从多数原则确定A分公司报价有效,符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六十条“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明,必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应当将其作为无效投标处理。 第六十一条“评标委员会成员对需要共同认定的事项存在争议的,应当按照少数服从多数的原则作出结论。持不同意见的评标委员会成员应当在评标报告上签署不同意见及理由,否则视为同意评标报告。”且公开招标采用综合评分法,不以最低价中标,而是综合得分最高者中标。

【案件启示】

1.招标文件的制定应当更加严谨。本案招标文件第二章(招标需求)2.3条(工程量清单)第2.3.15款(Y市改建部分)“特别说明”中,4运维团队要求:“★(1)维护项目经理:1名,常驻Y市,实行7×24小时办公;5年以上监控维护经验;有良好的组织和沟通协调能力;计算机、网络、信息化相关专业毕业5年以上,并具备二级建造师以上证书”。对具备二级建造师以上证书的要求,很容易存在不同的理解,可能有些人会认为建造师资格证书建造师注册证书,而且该项目若需要建造师注册证,根据《注册建造师管理规定》(建设部令第153号)规定“取得资格证书的人员应当受聘于一个具有建设工程勘察、设计、施工、监理、招标代理、造价咨询等一项或者多项资质的单位,经注册后方可从事相应的执业活动”,则参与该项目的投标人均不合格,其均不具有建设工程勘察、设计、施工、监理、招标代理、造价咨询等一项或者多项资质。招标文件的制定不够严谨、全面,为申请人提供了复议的口实。

2.评标委员会出具的评标报告具有法律效力。按照法定程序组成的评标委员会应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,其出具的评审报告具有法律效力。政府采购监管部门可以对评标专家的合法性、评标程序的合法性进行监督,但不能干预评标正常秩序和结果。

3.J市财政局对涉案投诉事项应全面、审慎调查。根据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第二十三条规定,J市财政局对涉案投诉事项应履行全面、审慎调查职责。在本案中,申请人投诉认为A分公司以不合理低价投标却未被认定为无效标、存在串通投标嫌疑、评标委员会评标受不当干预等事项,J市财政局未对评标专家进行询问,也未进行具有同等证明效力的其他调查,存在未全面、审慎调查。

 

 

 


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