采购单位的资格条件和评分因素——K公司不服D市财政局政府采购投诉处理决定

　　基本案情

　　申请人：K公司

　　被申请人：D市财政局

　　2015年11月4日，D市公共资源交易中心发布环卫保洁项目招标公告，公告要求供应商资格条件之一是须具备中国中小商业企业协会清洁行业协会分会二级以上的资质。K公司不符合报名条件，未进行报名和登记。同月16日K公司以“供应商的资格条件要求以及招标文件相关条款及评分因素违反相关法规”为由提出质疑。D市公共资源交易中心于同月19日回复称“不具备差别待遇和歧视待遇”。K公司对质疑答复不满，向D市财政局投诉D市环境卫生管理处和D市公共资源交易中心。D市财政局于收到投诉当日受理并通知D市环境卫生管理处和D市公共资源交易中心暂停本次项目采购活动。同年12月2日，D市财政局向K公司和D市公共资源交易中心送达《政府采购供应商投诉处理决定书》，驳回K公司的投诉。K公司不服，于同年12月7日申请行政复议，请求依法撤销上述处理决定书并责令重新修改招标公告及招标文件，暂停采购活动。

　　复议机关经审理发现该《政府采购供应商投诉处理决定书》，未将采购人、采购代理机构一起列为被投诉人，同时未详细说明作出处理决定的主要事实和根据。因此，复议机关以事实不清为由撤销了D市财政局作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》，并责令D市财政局30个工作日内重新作出投诉处理。驳回K公司提出责令D市财政局重新修改招标公告、招标文件及暂停采购活动的复议请求。

　　D市财政局在规定时间内重新作出了《政府采购供应商投诉处理决定书》，将D市环境卫生管理处、D市公共资源交易中心一起列为被投诉人，详细说明了作出处理决定的主要事实和根据。K公司在法定期限内未提出行政复议或诉讼。

　　案件焦点

　　本次政府采购对供应商资格设置的条件要求是否为“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。

　　法理分析

　　一、本案争议之一是要求供应商具备行业等级资质是否为“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。本次政府采购的供应商资格条件之一是须具备中国中小商业企业协会清洁行业协会分会二级以上的资质。申请人K公司认为：清洁行业协会分会是个自愿加入的社团组织，任何企业都有加入或不加入的权利。其颁布的资质证书只起行业参考作用，并不具备国家行政效力，其所颁布的资质证书更不具有强制性质，不应该将该分会颁布的二级资质作为国家二级行内权威予以认证。本次政府采购将其作为供应商的资格条件，是对不自愿加入该协会的企业的差别待遇和歧视待遇，更有为该协会强拉会员的嫌疑。被申请人D市财政局认为：根据《中华人民共和国政府采购法》第22条规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。第一，D市城市环卫保洁项目涉及范围广、作业要求高，且该项目属于D市财政支出中金额巨大的采购项目。第二，中国中小商业企业协会经国务院批准成立，民政部注册，由国务院国资委主管，商务部和工信部指导的国家一级行业组织，其清洁行业分会是国内唯一依据国家颁布的评价体系进行资格认定的协会，属于行业内权威的等级资质认定。第三，经过市场调研，符合本次项目供应商资格条件的潜在供应商超过200家，国内被清洁行业分会授予二级以上资质的企业也超过200家，因此本次项目供应商资格并不具有指向性和排他性。在这一问题上双方各执一词，对是否合理意见不一。《政府采购法实施条例》规定了以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的几种情况并且设置了兜底条款（以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商），但行政争议双方对于本案所设条件是否属于其中之一理解完全不同。法律法规应妥善进行修改完善，更好地指导实践，避免分歧产生。

　　二、本案相关部门在办理此案中存在事实不清的情形。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人”。《政府采购供应商投诉处理办法》第二十一规定：“……投诉处理决定书应当包括下列主要内容：……（三）处理决定的具体内容及事实根据和法律依据…… ”。D市财政局作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》一是少列被投诉人（只有D县公共资源交易中心，遗漏了同为被投诉人的D县环境卫生管理处），二是未列明作出处理决定的主要事实根据，显属事实不清。

　　案件启示

　　一、现行法律不够健全，存在法律规范互相冲突，或者法律规定不具体、难于操作的问题。在本案中，《政府采购法实施条例》规定了以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的几种情况并且设置了兜底条款，但行政争议双方对于本案所设条件是否属于其中之一理解完全不同。出现这种情况时，行政机关更应严谨行事，更注重行政相对人合法权益的保障。

　　二、制作规范、高质量的法律文书至关重要。如果行政执法文书上出现一点纰漏，就可能导致整个案件败诉。本案中，D市财政局作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》一是少列被投诉人，二是未列明作出处理决定的主要事实根据，仅有处理结果。这样的文书是不完整的，同时，该文书也未经法制部门审核。基层财政部门要进一步理顺内部工作流程，执法文书应当由法制部门审核把关，切实提高文书质量，降低“败诉”风险。

　　三、加强采购监管。企业能否参与政府采购活动，直接关系企业的经济利益，甚至影响企业的成长与发展。因此，参与政府采购的企业非常注意研究政府采购程序的合法性和合理性，当自身利益受到不利影响时，往往会采取委托律师提出行政复议方式维护自身利益。与之相对应的，财政部门作为监管部门，应履行全面的监督管理职责，包括对采购文件、采购过程、采购结果、投诉处理等方面的监管。

　　四、“集体讨论通过”不是万金油。在本案中，D市财政局曾召开协调会讨论是否将中国中小商业企业协会清洁行业协会分会二级资质作为供应商资格条件，会议认定该条件不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。但应该注意的是：“集体讨论通过”不能替代法律解释，法律解释应遵循它本身的规则。